1. MENSCHEN AN DER GRENZE

1

Menschen an der Grenze:

der Prozess von einer offenen zu einer personenbezogenen Grenze

Die vorliegende Arbeit untersucht die Konzipierung und Realisierung einer personenbezogenen Grenzpolitik im schweizerischen Bundesstaat. Mit der Gründung von 1848 setzte sich der liberale Gedanke einer grenzüberschreitenden Freizügigkeit im Personenverkehr durch. In der Verfassungsrevision von 1874 wurde die Niederlassungsfreiheit schliesslich festgeschrieben. Die Liberalisierung des Niederlassungsrechts war ein Mittel, im Innern den Konfessionsfrieden und zugleich das Konstrukt einer christlichen Schweiz herzustellen. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts wichen die Behörden erstmals von ihrer vormaligen Grundhaltung ab. Die restriktiven Schritte gegen bestimmte Personengruppen fanden ihren Niederschlag in der veränderten Organisation der Grenzbewachung, die das Funktionsverständnis der Landesgrenze verkörpert. Von den Behörden als „Zigeuner“ angesehene Personen bildeten die ersten Objekte einer personenbezogenen Grenzbewachung. „Zigeuner“ sind als Konstrukte der herrschaftlichen Definitionsmacht zu verstehen und werden hier im historischen Prozess der Grenzpolitik betrachtet. Sie korrespondieren nicht mit den ethnischen Gruppen der Roma. Aus diesem Grund besitzt der Begriff hier einen neutralen Gehalt, der nichts mit dem heutigen abwertenden Stereotyp gegen nichtsesshafte Personen gemeinsam hat. Die Abwehr dieser Personen bildete nach einer liberalen Phase der Freizügigkeit den Ausgangspunkt einer sukzessiv auf andere Personengruppen ausdehnten Abwehrpolitik an der Landesgrenze.

Politische Grenzen sind menschliche Erzeugnisse, deren Funktionen sich im historischen Prozess wandeln. Die Gestaltbarkeit von Grenzen ermöglicht es dem Staat, eine Politik der Grenze zu formulieren und umzusetzen. Als Grenzpolitik werden hier alle Verwaltungsmassnahmen verstanden, die ein Staat bezüglich seiner Grenze ergreift oder zu ergreifen sucht. Unternimmt ein Staat Massnahmen, um die in den begrenzten Raum eintretenden Menschen einer qualitativen Auswahl zu unterziehen, handelt es sich um eine selektive Grenzpolitik. Die personenbezogene Bewachung der Grenze verlangt, dass Kriterien festgeschrieben werden, die bestimmen, welche Menschen in den begrenzten Raum hineinkommen dürfen und welche nicht. Mit der Formulierung von Einreisekriterien legen die Träger staatlicher Gewalt den normativen Horizont ihrer Grenzpolitik fest, den die Grenzbewachung in die Praxis umsetzt. Damit stehen für die Untersuchung zwei Analysefragen im Vordergrund, aus denen sich der Wandel der personenbezogenen Grenzpolitik in der Schweiz zwischen 1888 und 1920 erschliessen lässt.

Einreisekriterien: Welche Kriterien bestanden, bestimmten Personen den Eintritt in die Schweiz zu verweigern?
Grenzbewachung: Wie gestaltete sich die Realisierung des gesetzlichen Bedingungsrahmens in der Praxis der Grenzbewachung?

Die Untersuchung der Funktionsverschiebung, welche die Grenze im untersuchten Zeitraum erfährt, orientiert sich primär an den involvierten Akteuren, die zuerst eine Absicht zur Abgrenzung und Bewachung entwickeln. Der Ausgangspunkt einer Untersuchung der Grenzfunktion eines Staatsgebildes liegt demnach bei den herrschaftlichen Institutionen, wie Lucien Fèbvre konstatiert: „ Nicht von der Grenze […] muss man ausgehen, um sie zu erforschen, sondern vom Staat.“[1] Denn die staatlichen Akteure sind Produzenten der Vorstellungen und Realität von Landesgrenzen und verleihen dem Grenzraum eine bestimmte Funktion. Insbesondere Vertreter des Justiz- und Polizeidepartements (JPD) und des Finanz- und Zolldepartements (FZD) befassten sich mit Fragen von Einreisebestimmungen und Grenzbewachung. Später trat das Militärdepartement (MD) hinzu. Als Untersuchungsräume mikrohistorischer Ereignisse und kantonaler Strategien gegen Zigeuner wurde zum einen der Grenzkanton Basel-Stadt gewählt, weil ein Teil seiner Kantonsgrenze zugleich einen Landesgrenzabschnitt bildet. Komplementär dazu steht der Innerschweizer Kanton Luzern, der zudem eine sehr aktive Zigeunerpolitik betrieb.

Die ersten Jahrzehnte nach der Gründung des schweizerischen Bundesstaates standen ganz unter dem Paradigma der bilateralen Niederlassungsfreiheit. Im Gegenseitigkeitsverhältnis garantierten die Bundesbehörden den Angehörigen fremder Staaten, sich frei über die Landesgrenze zu bewegen, wobei den Juden erst 1860 das Niederlassungsrecht zugestanden wurde. Vorerst waren es ausschliesslich die kantonalen Grenzen, die im Fokus restriktiver Intentionen gegen bestimmte Menschen waren, während sich die grenzpolitische Gestaltung der Landesgrenze weitgehend am freizügigen Prinzip orientierte. Dies änderte sich im Jahre 1888, als den ostschweizerischen Grenzwächtern vom JPD die Weisung erteilt wurde, Zigeuner direkt an der Landesgrenze zurückzuweisen. Dieser Entscheid markierte den Beginn einer Verlagerung hin zu einer systematischen personenbezogenen Grenzbewachung.

Während die als Zigeuner bezeichneten Personen seit dem Mittelalter gezielt Opfer von physischer Gewalt geworden waren, setzte die bürgerliche Rechtsordnung im nationalstaatlichen Europa des 19. Jahrhunderts andersartige Mittel im Umgang mit diesen ihnen unliebsamen Menschen ein. Der sich seit den ersten Erwähnungen von Zigeunern ständig verändernde Gehalt des Begriffs behielt bis ins 20. Jahrhundert als einzige Kontinuität seine negative Konnotation bei. Über diesen langen Zeitraum hinweg entschieden soziale, politische und rechtstheoretische Konstellationen über die Art und Weise, wie sich die Beziehung zwischen der ansässigen Bevölkerung und den als Zigeuner verunglimpften Personen gestaltete. Während im Mittelalter und in der Frühen Neuzeit im deutschsprachigen Raum vielerorts abschreckende Symbole und Betteljagden Zigeuner davon abhalten sollten, einen Fuss in ein bestimmtes Gebiet zu setzen, führten die unter rechtstaatlichen Verhältnissen eingesetzten Mittel im Verlauf des 19. Jahrhunderts vom Körper weg. Die Etablierung einer restriktiven Einreisepolitik gegen Zigeuner war ein derartiges Mittel. Doch was machte einen Menschen in den Augen der schweizerischen Behörden zu einem Zigeuner? Vor diese Frage, deren Beantwortung im ersten Kapitel nachgegangen wird, sahen sich auch die Behörden des Justiz- und Polizeidepartements gestellt.

Bis zur Jahrhundertwende fand die Auseinandersetzung der Polizeiorgane mit Zigeunern grösstenteils auf kantonaler Ebene statt. Die Etablierung einer nationalen Zigeunerpolitik sollte die ungleichen kantonalen Restriktionen beheben, was zum einen den Auftakt zu einem systematischen Ausweisungsverfahren markierte, zum anderen Ansätze zur Behebung des Kernproblems in einem internationalen Kontext generierte. Die Ausdehnung der antiziganistischen Grenzpolitik von der kantonalen zur nationalen Grenze und darüber hinaus wird im zweiten Kapitel thematisiert.

Der Prozess der Funktionsveränderung der Grenze war das Ergebnis einer vom Bund betriebenen Zigeunerpolitik, in deren Fortgang die Bedeutung der Landesgrenze immer stärker in den Vordergrund rückte. Der Konzipierung einer systematischen personenbezogenen Grenzpolitik durch die Behörden in Bern stand die Umsetzung in der Praxis gegenüber. Zunächst waren es vor allem die kantonalen Polizeibehörden, die restriktive Schritte gegen Zigeuner unternahmen. Diese schon vor der Gründung des Bundesstaates feststellbare Verzahnung von Polizei und Zigeunern hatte ihre Hauptursache in der Selbstwahrnehmung der Polizei hinsichtlich ihrer Aufgaben und der damit verbundenen Kriminalisierung von nichtsesshaften Menschen. Die Überwachung von Recht und Ordnung auf den Landstrassen rückte im Gefolge des Ausbaus polizeilicher Präsenz immer stärker in den Brennpunkt. Neben den polizeilichen Interventionen, die einerseits von den einzelnen Kantonspolizeien, andererseits vom sich im Aufbau befindlichen Justiz- und Polizeidepartement des Bundes ausgingen, traten die Grenzwächter als Hüter der Trennlinie zwischen Eigenem und Fremdem verstärkt in den Mittelpunkt antiziganistischer Anstrengungen: Sie waren ausführende Organe der politischen Praktiken an der Landesgrenze. Die straffere Organisation und die personelle Entwicklung des 1894 unter gesamteidgenössischer Führung zusammengefassten Grenzwachtkorps waren mitunter eine Folge der veränderten Vorstellungen dessen, was eine Grenze für die staatliche Herrschaft bedeute und wie sie zur Erfüllung der für sie vorgesehenen Funktionen gestaltet werden sollte. Der Umsetzung der Einreisesperre durch Polizei und Grenzwachtkorps wird im dritten Kapitel nachgegangen.

Unter den Bedingungen des Ersten Weltkrieges veränderte sich die personenbezogene Grenzpolitik grundsätzlich, denn die gesetzlichen Einreisebeschränkungen richteten sich nun nicht mehr einzig gegen Zigeuner: Nunmehr waren alle Einreisenden den selektiven Kontrollmechanismen unterworfen. In der Praxis traten neben den Polizeiorganen und dem Grenzwachtkorps insbesondere zwei militärische Truppengattungen in den Mittelpunkt: die Heerespolizei und die Freiwillige Bewachungstruppe, die nach Kriegsende für die personenbezogene Grenzbewachung eingesetzt wurde. Die Ausweitung der Einreisekriterien und die Umsetzung der neuen Bestimmungen bilden den Gegenstand des vierten Kapitels.

Im fünften Kapitel wird die Entwicklung der grenzpolitischen Situation nach dem Krieg untersucht. Die Reorganisation der Grenzbewachung nach dem Krieg vollzog sich unter dem Eindruck einer schwelenden Überfremdungsangst. Zur Sicherstellung der restriktiven Einreisebestimmungen hielten es die Bundesbehörden für angebracht, die personenbezogene Grenzbewachung im Vergleich zur Vorkriegszeit massiv zu erhöhen. Die verschärfte Grenzbewachung war ein räumlicher Ausdruck des veränderten Funktionsverständnisses der Landesgrenze und der Haltung des Staates gegen Fremde.



--------------

[1] Zur Untersuchung der Grenze als historisches Phänomen Fèbvre 1988, S. 32.